정보꼬뮨2.0: 입법이론연구 노트

* 주: 이하의 글도 아직까지 확고한 결론이 아닌 잠정적인 사유의 단계에 머물러 있다.

1. 입법학에 제기되는 의문

입법학에 대해 고민하면서, 많은 분들에게서 입법학이라는 학문이 가능한지 그리고 그렇게 독자성을 가지는 것인지에 대한 문제제기를 받아왔다. 특히 법학을 연구하시는 분들에게는 기존 법학에서 말하는 방법론이라는 측면에서 소위 도그마틱이라는 것이 존재하는지 여부가 주된 논란의 대상이었고, 정치학 및 사회과학을 연구하는 분들에게서는 기존의 사회과학적 논의(특히 규범 및 가치 논의를 적극적으로 수용하는 부류)와 차이점이 무엇인가 하는 점이었다.

사실 위와 같은 입장에서 본다면 입법학이라는 것이 별반 의미가 없어 보이기는 하지만, 사실상 다양한 사회과학 논의들 대부분이 중첨적인 영역을 가지고 있다는 측면에서보자면, 그러한 비판이 타당한 것인지에 대해서도 의문이 있다. 즉 정치학, 사회학, 행정학, 정책학 등의 학문 분과도 중첩되는 관심영역이 있는 것이지만, 또한 나름 개별성을 가지고 있는 것이기 때문이다.

2. 입법학의 차별성

앞서 이 블로그에서 입법학을 "사회내에 존재하는 불일치들을 직시하고, 그러한 불일치의 가능성들이 법 그 자체에 보존되도록 해 줄수 있는 다학제적 학문 분과"라고 개념정의 한 바 있다. 이는 입법학이 일반적으로 논해지는 기존의 법학 또는 사회과학과 차별성을 가지는 지점을 의미한다.

기존의 (해석)법학이 법치주의와 민주주의의 대립구도에서 법치주의적인 측면을 강조할 수 밖에 없다면, 입법학은 그에 상응하여 민주주의적 측면을 부각시키는 성격을 가지고 있다. 또한 기존의 (실증주의적)사회과학이 특정 가설 검증 결과의 객관성을 부각시킨다면, 입법학은 그러한 객관성에 대한 제도적인 반증가능성을 의미한다.

그렇다면, 입법학은 구체적으로 무엇을 할 수 있는가? 그만큼 실천적인 성격을 가지는 것인가? 등의 의문이 당연히 제기된다. 그간 수 많은 입법학 연구의 필요성에 대한 논의가 있어왔지만, 이에 대해 명확한 해답을 제시해 주는 글들은 별로 없었다. 다만 그러한 해답의 자그마한 실마리들을 제공해 주는 논의들이 있어왔으며, 어떤 논의는 그러한 실마리를 잘 잡고 가다가 또 다시 해석법학적인 범주에 머무르고 마는 경우가 대부분이었다. 물론 현재 나의 고민지점도 그 이상을 넘어서기 어려운 측면이 있다. 아마도 지속적인 고민이 이루어져야 할 부분이라고 생각한다.

3. 입법학은 무엇을 할 수 있는가

중요한 사실은 이러한 이론적 연구와는 별개로 현실에서 입법 및 법제 실무가 이루어지고 있다는 점이다. 그러한 법제 실무는 이론적인 토대 없이, 정치적이고 현실적인 필요에 의해 이루어지고 있다. 오늘날 입법은 단지 현실적인 정치적 타협의 결과물이 지나지 않는다. 물론 이것이 잘못되었다고 할 수 없다. 그것이 입법의 의미이기 때문이다.

결과적으로 문제는 이러한 정치적 타협을 입법학이라는 영역에서 어떻게 설명할 수 있는지, 그리고 타협의 절차에 대한 평가 및 통제는 어떻게 가능한지이다. 이에 더 나아가서는 그러한 타협을 국민 또는 수범자의 입장에서 준수하여야 하는 규범으로 어떻게 받아들일 수 있는지의 문제도 논의가 필요하다. 보통 이 지점에서 무언가 보편적이고 합리적인 틀을 제시하고 규범적 주장을 하는 경우가 많다. 이는 특히 해석법학적 견지의 헌법학적 논의에서 그러하다. 그래서 특정 행위가 이제까지의 헌법적 합의의 틀을 벗어난 것인지 여부를 논한다. 입법학도 이러한 논의를 완전하게 벗어날 수는 없다. 다만 이를 포함하여 별도로 언급되어야 할 많은 논제들이 있다고 생각한다.

(1) 입법의 다소 근원적인 의미에 대한 재성찰 - 불일치 문제
    (1-1) 사법적 판단과 입법적 판단의 차별성
(2) 입법과정에서의 논증형식 및 이를 위한 제도화
    (2-1) 입법평가와 입법논증의 접목
(3) 활용되는 논거에 대한 건전성 평가/논증
    (3-1) 헌법재판과 입법의 차이
    (3-2) 입법재량의 의미
(4) 법제형식 및 법문기술방식에 대한 잠정적 정식화
(5) 법제화 필요성 판단에 대한 잠정적 기준제시
(6) 잠정적 법제 검토 체크리스트의 지속적 검토
(7) 국민들의 의견(사회내 불일치) 반영방식
(8) 행정입법 절차에 대한 입법적 통제 논의
(9) 입법지원조직 재편 및 교육기관 구성 논의

이상의 논제들은 물론 확정적인 것이라기보다는 현 단계에서 여타의 헌법학적 입법에 관한 논의와 차별성을 가질 수 있다고 판단되는 것을 무작위로 정리해 본 것이다. 이는 추후에 지속적으로 검토(변경) 해 제시할 예정이다.

또한 이상과 같은 논제들은 입법학 연구의 세부 분과들에 대한 설명, 그리고 이러한 분과들의 상관관계에 대한 설명들과 정합성을 가질수 있어야 할 것이다.

Posted by 정보꼬뮨

* 주: 이하의 내용 또한 전혀 다듬어지지 않은 아이디어 차원의 논의이다.

입법학 교육에 대한 논의는 항상 새로워 보인다. 이는 입법전문인력 양성에 대한 논의도 마찬가지이다. 그러나 이 주장도 거의 10여년 이상을 지속되어온 것 같다. 공고화된 민주화 이후 입법에 대한 관심은 지속적으로 확장추세에 있다. 이제 시민들은 법의 문제에 있어 특정 법해석을 유도하려 하기 보다는 입법의 단계에서부터 자신들의 이해관계에 맞는 법을 만들고 싶어한다. 그러다보니 자연스레 입법전문인력 양성시스템에 관한 논의가 이루어지고 있다.

물론 이러한 논의는 구체화되어 있지 못하다. 단지 각 공공기관 차원에서 자신들의 업무를 위한 인력양성기관 설립(ex. 의회대학원, 법제교육원 등)에 대한 논의가 이루어지고 있는 실정이다. 또한 일각에서는 로비스트가 바로 그러한 입법전문가라 주장하고 이들의 양성화 및 합법화를 주장한다(아마도 이 부분은 국회 출신 공무원들과 많은 연관성을 가질 것이다). 모두 어느정도는 일리가 있는 이야기이다. 그러나 좀 더 시각을 넓히고 새롭게 접근할 필요가 있다.

입법전문인력은 무엇을 의미하는가? 궁극적으로는, 사회내의 규제 맥락을 짚어내고, 그 과정에서 문제시되는 사항들 중 법제화(개정, 폐지 포함) 필요성이 있을 경우 이를 실정화하고, 입법과정 속에서 그것을 관철해 낼수 있는 인력을 의미한다. 따라서 이는 단순히 관료집단을 이야기 하는 것이 아니고, 또한 다른 시민계급 위에 굴림하는 전문가 집단을 의미하는 것이 아니다. 철저히 국민과 시민에 봉사하는 인력들을 의미한다.

2010년 민주당 모 의원에 의해서 의회대학원 설립과 관련한 법률안이 국회에 제출된 바 있었다. 이 법안은 사실상 국회의원 보좌인력 양성을 주요 초점으로 하고 있는 것이라고 평가할 수 있으며(최근 보좌진들의 비위행위가 부각되고 있다는 점에서는 의미가 있음), 또한 의회내에 이를 설치하고자 한 것이었다. 그러나 당시 상임위원회 회의록 등을 보면 상당수의 의원들이 국회내에 이러한 교육기관을 설립하기보다는 필요하다면 위탁교육 시스템을 활용하는 편이 더 나을 것 같다는 의견을 피력하고 있다. 이러한 의견들은 타당성이 있어보인다. 즉 국회가 교육기관을 설립하는 것은 적절치 못하다는 판단이다.

이는 마찬가지로 행정부에서 법제전문 교육기관을 만든다고 하더라도 마찬가지라는 생각이 든다. 행정부 차원에서 법제교육기관을 만든다고 한다면 이를 부정할 필요는 없지만, 이는 궁극적으로 행정부 인력들을 양성하기 위한 것이 기본취지라고 할 수 있다. 따라서 다소 협소한 관점과 목적을 가지는 인력 양성이 이루어질 가능성이 있다. 즉 전체의 입법과정과 사회 전반을 아우르는 공익적 관점의 전문인력 양성에 한계가 있을 것으로 판단된다(물론 법제교육이 공론화 되지 않은 상황이어서, 이런 기관이 만들어진다면 이는 일정부분 긍정적인 의미를 가질 수도 있다).

물론 이상에서 언급한 한계 및 문제점은 단지 현단계 논의 수준에서 제기될 수 있는 것으로서, 추후 적절한 운영방향과 학위(자격) 부여방식이 제시될 수 있다면 달리 판단할 여지가 분명 존재한다. 다만 지금으로서는 외부의 대학 교육기관을 활용하는 편이 더 나을 것이라는 생각이 든다. 

그렇다면 민간의 대학들이 이러한 교육기관을 운영할 의사와 능력을 가지고 있을까? 이는 아마도 당해 교육기관의 수익성 문제와 결부되어 있을 듯하다. 이와 관련하여 몇 가지 방안이 상정될 수 있다.

1. 법학전문대학원에서 입법학 교육을 특성화 하는 방안
2. 폐지될 학부 법학과를 입법학 교육 관련 학과로 전환하는 방안
3. 일반대학원이나 특수대학원에 입법학과를 개설하는 방안
4. 독자적인 대학원대학교를 개설하는 방안

만일 위와 같은 형식의 교육기관이 설립된다면 다음과 같은 주요 과목군들이 전수될 수 있을 것이다.

1. 헌법 및 주요 법률들의 구조와 내용
2. 입법기술론(법제실무) - 법문작성 및 입안방법
3. 입법평가론 - 사전, 병행 및 사후 평가방식(정책평가 일부 원용)
4. 입법커뮤니케이션 - 매체 활용 및 분석방법론
5. 입법철학 및 윤리 - 입법 관점에서의 규범형성의 의미
6. 의정 보좌 실무 - 실무적 활용 염두(관련 문서 작성 방법 포함)
7. 선거 실무 - 실무적 활용 염두

이러한 기관을 통해 배출되는 인력들은 다음과 같은 영역에 종사할 수 있을 것이다.

1. 지방의회 공무원 및 의원 보좌인력
2. 국회 공무원 및 국회의원 보좌인력
3. 행정부 법제 전문인력
4. 기업체의 입법로비스트(합법적 테두리 내에서)
5. 로펌 등에서의 입법컨설턴트
6. 시민단체에서의 입법활동가
7. 상황에 따라서는 프리랜서 로비스트

이상의 내용은 전혀 현실화되지 않은 아이디어 차원의 논이일 뿐이다. 추후 필요하다면 좀더 가다듬을 필요가 있다. 이러한 아이디어가 현실화 되기 위해서는 현실적인 정치상황의 변화와 교육 필요성에 대한 설득력이 더욱 보강되어야하며, 그 전제로서 교육 컨텐츠가 충실히 확보되어야 할 것이다. 물론 먼 미래의 이야기일 수 있으며, 실현되지 않을 미래일 수 있다.

Posted by 정보꼬뮨

* 주: 좀더 구체적인 논의가 필요하지만, 일단 간단히 생각나는 것들을 정리해 보았다.

입법학 연구의 활성화는 이 학문분야의 사업성(?)과 연관이 있을 듯하다. 그 이유는 만일 사업성이 있다면 이를 연구하기 위한 인력들이 늘어날 것이기 때문이다. 이 문제는 입법을 위한 자문이 필요한지, 만일 필요하다고 한다면 이러한 컨설팅이 수행할 구체적 역할은 무엇인지여부에 대한 논의가 선행되어야 한다.

공공영역에서의 입법컨설팅은 지난 해(2011년) 법제처의 사전입안지원 사업 등을 통해 일부 시행된바 있었다.이와 관련하여, 공공차원의 입법컨설팅이 시도되기 시작했다는 사실보다는, 사업을 수주한 법인들이 (사)입법학연구소 등을 제외하고는 주로 대형 로펌들이라는 점이 부각된 바 있었다.

대형 로펌들에게 이러한 입법컨설팅 영역에 진출하는 것은 현재로서 수익성에서 그다지 대단한 것은 아닐 것이다. 다만 사전입안지원 사업(용역)을 수행할 수 있는 능력이라는 측면에서 보자면 로펌의 전문성은 지금 수준(해석법학이 지배적인 상황)에서는 충분한 것이라고 할 수 있다(물론 수익을 추구하는 대형 로펌들이 자신들이 수임하는 사건들과 관련성을 가지는 공적인 입법문제에 대하여 정부기관의 용역을 수주하는 것이 정당한지의 문제는 다시금 논해져야 한다). 그러나 추후 입법학 분야의 구체적인 연구 성과 여하에 따라서는 상황이 변화될 필요가 있다고 판단된다.

특정 입법이 설득력을 가지기 위해서는 특정 입법취지를 뒷받침 해줄 수 있는 다양한 규범적, 사실적 근거들이 필요하다. 바로 이와 관련하여, 입법학은 이러한 근거들을 적실하게 발견하고 제공해 줄 수 있는 기법들에 대해 연구하는 소임을 가진다.

개인적으로 이러한 입법컨설팅을 조직화하고 실현할 수 있는 것은 각 대학의 연구소가 적절하다고 생각한다. 이는 기본적으로 로펌들의 업무는 주로 법원에서의 송무와 관련이 있고, 법의 형성보다는 적용 부분에 특화된 전문성을 자기고 있다는 점과 그로 인하여 다소 좁은 시야를 가질 수 밖에 없다는 점에 기인하는 판단이다. 대학의 연구소는 입법컨설팅을 수행함에 있어 다음과 같은 장점을 가지고 있다.

1. 일반적인 종합대학의 경우, 법학뿐만 아니라 다양한 사회과학 분야의 연구자를 활용할 수 있는 기반을 가지고 있다.

2. 기업 형태의 로펌에 비하여 인적 구성(사안별 팀 구성)을 유연화할 수 있다는 장점이 있다.

3. 자료 확보를 위한 인적자원(교수, 학생, 연구원, 인턴 등)을 용이하게 활용할 수 있고, 용역 수행에 참여하는 (학교법인 및) 개인들에게는 금전적 인센티브는 물론 교육 기회를 부여해 줄 수 있다.

4. 컨설팅 수행을 통해 축적된 노하우들은 입법학 연구를 위한 중요한 연구 소재가 될 수 있고, 이는 더 나은 입법컨설팅의 기반이 될 수 있다.

현실적인 입법컨설팅의 공식화된 출발점이 법제처 등 공공기관의 사전 입안지원 사업이기는 하지만, 추후 민간영역에서도 입법컨설팅을 표방하는 업체 및 로펌들이 다수 등장할 것이라고 생각된다. 물론 지금도 몇몇 업체들의 경우 이를 표방하고 있지만 공식화/활성화 단계에 있는 것은 아닌 듯하다.

추후 민간 영역에서 입법컨설팅이 활성화 된다면 로펌들이 특정 이해관계자의 수임을 받아 용역을 수행하는 것은 별반 문제될 것은 없다고 본다. 그러나 정부 및 공공 기관에서의 입법지원 및 컨설팅과 관련해서는 "비교적" 영리성으로부터 자유로운 대학기관을 활용하는 편이 좋을 듯하다.

Posted by 정보꼬뮨